기고 김현기 의장(강남3·국민의힘)
지방재정의 위기,
출구 찾기가 필요하다
1990년대 말 한국 경제는 IMF 외환위기를 맞아 끝없는 불황의 늪으로 빠져들었다. 그러나 세계경제의 지축을 뒤흔든 2008년 글로벌 금융위기의 대응 상황은 달랐다. 한국 금융시장은 빠르게 안정세를 찾아갔고, 민생경제의 혼란 역시 상대적으로 적었다. IMF 외환위기와 글로벌 금융위기, 위기의 강도는 크게 다르지 않았지만 파장이 적지 않았던 이유는 무엇일까. 변수는 ‘달러 비상금’이었다.
IMF 외환위기에서는 한미 양국의 통화 비상금을 교환하는 ‘통화스와프’가 작동하지 않은 반면, 글로벌 금융위기 때는 미국 중앙은행인 연방준비제도와 체결한 300억 달러의 통화스와프 협정이 적시에 가동됐다. 스와프 협정에 따라 한국은행으로 수혈된 미국의 달러 비상금은 한국의 금융시장이 달러 고갈로 인해 더 큰 위기에 빠지는 것을 막는 방파제가 되어준 것이다.
이 역사적 경험은 지방재정이 국가 위기의 새로운 위협요인으로 부상한 오늘날에도 중요한 시사점을 던져준다. 가장 강력한 구조조정 대상으로 지목받고 있는 ‘지방교육재정교부금’이라는 비상금을 스와프해 위기의 지방재정, 그 출구를 찾아보자는 발상이 그것이다.
지방재정은 빚이 늘고,
교육재정은 돈이 쌓이는 예산 불균형
학교는 현재 돈 쓰기 경쟁이 한창이다. 정부가 걷는 내국세의 20.79%를 교육청에 자동 배정하는 경직된 지방교육재정교부금 구조 때문이다. 지방교육재정교부금은 한국이 인구 팽창의 절정기였던 1971년에 만든 제도다. 내 배는 곯아도 아이들 교육은 아껴선 안 된다는 사회적 합의 아래 만들어졌다. 문제는 저출생으로 학령인구가 거의 반토막 난 지금도 교부금 비율은 그대로라는 데 있다. 이 교육청의 재원과 지출의 비대칭은 방만 재정 운영의 빌미가 됐다. 감사원이 2020~2022년 지급된 지방교육재정교부금 195조 원의 지출 내역 조사에서도 평균 14조 원이 낭비되고 있는 것으로 나타났다.
교육청은 가만있어도
곳간에 돈이 쌓이는 것과
반대로 서울시를 비롯한
지자체의 장부엔
빚이 늘고 있다.
초중고 학생 수와 지방교육재정교부금 추이
자료 KDI 보고서
학령인구, 현행 내국세수 연동 교부금 총액 및 1인당 교부금액 전망
자료 KDI 보고서
17개 시도교육청의 현금·복지성 지원사업에 대한 지출 내역(2018~2022년)
2, 3. 노트북, PC, 태블릿, 기타 스마트기기 등
4. 학생, 교직원 등의 연수(수련) 시설 신축, 매입 및 임차비
5. 교직원 주택임차비 지원, 출산지원금 등
자료 감사원 ‘지방교육재정교부금 제도 운영실태’ 감사 결과 자료
이처럼 교육청은 가만있어도 곳간에 돈이 쌓이는 것과 반대로 서울시를 비롯한 지자체의 장부엔 빚이 늘고 있다. 복지를 비롯한 지자체의 정책 수요가 지속적으로 늘고 있기 때문이다. 실제로 2021~2022년 1년 새 서울시 채무가 1조1200억 원 늘어나는 동안 서울시교육청은 3조6000억 원의 현금성 자산을 쌓아두는 불합리와 불균형이 공공연하게 벌어졌다.
서울시 및 투자기관 연도별 채무 추이
2, 3. 노트북, PC, 태블릿, 기타 스마트기기 등
4. 학생, 교직원 등의 연수(수련) 시설 신축, 매입 및 임차비
5. 교직원 주택임차비 지원, 출산지원금 등
자료 2023 알기 쉬운 서울시 예산
이렇듯 지방재정은 현실과 ‘맞지 않는 옷’을 입은 채 한쪽은 재정 고갈로 골머리를 앓고 한쪽은 잉여 재정으로 나태에 빠져드는 심각한 지방재정 불균형을 겪고 있다. 상황이 이러한데, 서울시는 서울시대로 지방교육재정교부금법에 따라 지방세 10%, 담배소비세 45%, 지방교육세 100%를 매년 교육청에 전출하고 있다. 2022년 법정 전출금만 4조6822억4400만 원에 달한다.
또 2006년에 제정된 「서울특별시 교육경비 보조에 관한 조례」에 따라 서울시는 보통세의 0.6% 이내에서 교육청 보조금을 지원하고 있다. 최근 5년간 평균 512억 원이 교육청에 지원됐다. 현 상황은 그야말로 빈자가 빚내서 부자 배 채워주는 부당지사(不當之事)가 매년 반복되고 있는 셈이다.
실제로 2021~2022년 1년 새 서울시 채무가 1조1200억 원 늘어나는 동안 서울시교육청은 3조6000억 원의 현금성 자산을 쌓아두는 불합리와 불균형이 공공연하게 벌어졌다.
일반 재정과 교육재정의 합리적 교환,
지방정부형 통화스와프
해법이 없지는 않다. 국가 간 통화스와프 공식을 일반 재정과 교육재정의 스와프로 변환한 ‘재정스와프’가 답이다. 정책의 최종 결정권자이자 양 기관의 살림살이를 가장 잘 아는 지방의회가 중재의 키를 쥐면 된다. 그래서 과잉 교부금으로 인한 교육청의 잉여 비상금을 지자체에 저리로 빌려줘 일반 재정의 텅 빈 곳간을 채울 수 있도록 하는 것이다. 스와프의 상한선을 재정 총액의 20%로 제한하면 과한 쏠림 우려도 자연히 해소된다. 일종의 ‘지방정부형 통화스와프’인 셈이다.
물론 이 제도를 도입하기 위해서는 『지방교육재정교부금법』 개정이 전제돼야 한다. 그러나 필자가 고안한 재정스와프는 일반 재정과 교육재정의 합리적 교환을 통해 지자체와 교육청 모두 탄탄한 재정 펀더멘털(기초)을 갖게 할 건강한 해법이자 시민 부담도, 나랏빚도 늘리지 않고 시민에게 더 풍성한 행정 혜택을 제공할 수 있는 최선의 방법이다. 피해갈 이유가 없다.
및 제언
지방교육재정교부금 개정 촉구
건의안 마련할 것
지방의회가 이러한 ‘예산조정권’을 갖게 되는 것은 세금의 효율적 사용과 실질적 지방자치 강화라는 긍정적 측면을 가져올 것이다. 이에 서울시의회는 ‘지방교육재정교부금법 개정 촉구 건의안’을 마련해 국회, 행정안전부, 교육부에 이송하는 등 빠른 시일 내 불합리한 지방정부 재정구조가 개선되도록 최선의 노력을 다할 계획이다.